人民监督员制度的完善

——以人民陪审员制度与人民监督员制度的比较为视角

尤良旺

【摘要】人民监督员制度，作为人民陪审员制度后又一重大的司法制度设计，对加强检察机关自身监督，规范检察人员的司法行为起到了积极的作用。其本身在一定程度上借鉴了人民陪审员制度，但又与人民陪审员制度存在差异，本文通过分析二者制度上的异同，提出完善意见，以期能更好地推动人民监督工作的发展。

【关键词】 人民监督员制度 人民陪审员制度 异同 完善

一、人民监督员制度的概述

（一）人民监督员制度的概念

人民监督员制度指的是人民检察院为解决检察机关直接受理、自行侦查案件缺乏有效外部监督问题，通过一定的程序选出符合条件的人民监督员对案件的处理方式和办理过程进行监督，促使案件能够正确处理的一项制度。

（二）人民监督员制度的产生和背景

人民监督员制度肇始于2003年，人民检察院为了加强外部监督，防止和纠正检察机关在查办职务犯罪工作中的执法不公问题，最高人民检察院根据宪法法律中有关“一切国家机关的活动必须受人民监督”的规定，报经全国人大常委会并经中央同意，在全国开展试点工作。

2003年，最高人民检察院宣布在山东、四川、福建等10个试点省份检察院试行人民监督员制度。在取得一定成效的基础上，最高人民检察院先后制定了《关于实行人民监督员制度的规定（试行）》、《关于人民监督员监督“五种情形”的实施规则（试行）》、《关于人民监督员试点工作若干问题的意见》等一系列规范性文件，加之在实践中对制度不断完善，形成了基本的人民监督员制度框架。在此基础上，经中央同意，2010年，为巩固人民监督员制度试点工作的成果，最高人民检察院下发了《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》，将人民监督范围调整为“七种情形”，部署全国检察机关全面推行人民监督员制度。

（三）人民监督员制度的基础

1、理论基础

孟德斯鸠曾说过，“一切拥有权力的人都倾向于滥用权力，这是万古不易的一条经验”。作为国家权力的检察权，在整个公诉运作机制中，刑事诉讼法赋予检察机关极大的权力，若不加以监督，必然会导致滥用。根据人民主权论，国家的一切权力都来源于人民的授予，人民有权监督国家权力的运行，为防止权力滥用，其中一个行之有效的方法就是人民参与。

我国《宪法》第2条规定了我国公共权力是人民赋予的，我国人民享有广泛的管理国家事务和社会事务的权利。同时宪法第27条第2款规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”这些规定实际上是为人民监督员制度的建立提供了宪法上的基础，也显示人民监督员制度是宪法中关于人民监督权利的具体化和制度化。

2、现实基础

正如上文所说，法律赋予检察机关的权力过大，而司法本身就是一项高度专业化的工作，需要由专业人员来行使国家权力，才能保证法律的准确适用。但由此带来的后果就是权力容易被滥用，所以需要公众参与司法以更好地达到法律价值与社会价值的统一。

二、人民监督员制度的意义

（一）解决缺乏外部监督问题，提高办案水平

邓小平同志曾经说过，“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部”。在人民监督员制度试点中，人民监督员通过对检察机关的办案方式和处理过程进行监督，在一定程度上增加了检察机关办案的压力，有利于提高案件的办理质量，也能更好的为人民服务。

（二）建立了检察环节的司法救济途径

通过民众参与司法能够协调诉讼过程中出现的价值冲突，人民监督员制度的施行，也使得一些不服检察机关作出的决定的当事人有了救济途径，通过这一途径可以获得司法救济，这既减少了过去检察机关自身办理申诉案件的先入为主的缺陷，也改变了传统事后救济功效不明显的问题。

（三）是公民参与司法的具体表现形式

司法不公、司法公信力下降等一系列问题单靠司法体制自身改革的力量也难以为继。所以，一定程度上来说，让社会公众参与司法，对司法过程进行监督、影响进而促进司法的进步，也不失为司法改革的一种有利途径。

三、人民监督员制度与人民陪审员制度的比较

近年来，随着人民陪审员制度的不断完善，其在实践中发挥的效果也有很大的提升。同人民陪审员制度的目的相同，人民监督员制度也是公民参与司法的具体形式，都是通过外部监督司法权力以确保司法公正，提高办案质量，是继人民陪审员制度后我国司法民主化的又一大进步。二者都是使民众参与司法的一种制度设计，所以既有相同点又有不同点。

（一）人民陪审员制度与人民监督员制度的相同点

1、两种制度都直接体现司法民主，都是让非法律职业的普通民众参与国家的司法活动，使我国社会主义司法制度更具有依靠人民群众的性质，是现代司法文明与进步的标志。“人民陪审员制度和人民监督员制度的实施使民众更深入、更广泛地参与司法过程，是鲜活而生动的民主，是实践司法民主的有力举措，具有宪法上的正当性”。

2、在参与主体上，两种制度是相同的，都是来自社会各界的普通公民，具有广泛的群众基础。通过这两种制度，能够将民众的认知、价值观等带到司法工作中，与司法工作人员的思维形成互补，从而能够更好地司法为民，维护社会正义，达到社会效果和法律效果的统一。

3、两种制度的实施在一定程度上确保了司法公正和程序正义。让普通民众参与司法，增强外部监督的最大价值是为了保护司法公正，制约司法权力。人民是国家权力的监督者，这是具有宪法上的依据的，此二者程序设计保障了司法过程的公开，能够确保权力正确行使，进而提高司法公信力。

（二）人民陪审员制度与人民监督员制度的差异

1、二者依据不同

陪审制在我国付诸实践最早可追溯至中华苏维埃共和国中央执行委员会颁布的《裁判部暂行组织及裁判条例》中有关陪审员参加审判的规定。后在抗日战争及解放战争时期，一些根据地和解放区也相继建立和实施了人民陪审员参与案件审判的制度。建国后此制度虽历经曲折，但最终由全国人大常委会通过《关于完善人民陪审员制度的决定》确定下来。相比人民陪审员制度，人民监督员制度属于检察机关的自主创新，是具有中国特色的司法制度设计，在历史上并不如人民陪审员制度能够找到坚实的理论和实践依据。同时，由于其直接依据只是在于检察机关内部的规范性文件，只能在检察机关内部具有拘束力，而没有如《完善人民陪审员制度的决定》以及三大诉讼法中相关条文等具有法律效力的规范性文件对人民陪审员制度的规定。人民监督员制度的合法性更多的是来源于法理以及现实层面的要求。

2、法律约束力不同

人民陪审员通过参与案件的审理，对案件的实体性和程序性进行全面的监督，人民陪审员意见与法官决定具有同等效力，依据少数服从多数的原则形成法庭判决，判决生效后即具有约束力。但是根据最高人民检察院的规范性文件，人民监督员的评议结果对检察机关并无实体上的约束力，其效力需取决于检察长和检察委员会，因此其约束力会大打折扣。

3、选任制度的不同

《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》第8条、第14条和第17条详细规定了人民陪审员的条件、来源、任免，因此在推行人民陪审员制度时有据可依。与之相比，虽然《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》中指出选任人员的基本标准，但在实际操作中还存在巨大差异。相比较人民陪审员要求具有大专以上文化程度，人民监督员对此并无具体要求，而人民监督员监督的案件基本属于职务犯罪的刑事案件，若无相应法律水平则很难履行相应职责，监督的实效也会不尽如人意。

四、人民监督员制度的完善

(一）人民监督员制度应采取国家立法

一项制度若要发挥最大功能就应当在一国立法体制内进行立法，通过法律的明确规定方能具有普遍效力。人民监督员制度目前还仍然只是人民检察院内部的一种监督机制，无法达到人民陪审员制度那样的法律层次，因此有必要尽快启动立法程序，使该制度法律化，推动检察制度的发展。

（二）完善人民监督员的选任机制

由于人民监督员制度是检察机关主动推行，尚无明确立法，在实践中容易形成“花钱请人监督自己”的错误观念，引起民众对监督力度和效果提出质疑。对于此类问题就需要完善人民监督员的选任制度。对于选任人员的文化水平要作出限制。人民监督员监督的案件具有很强的专业性，需要一定文化水平的人方能胜任。但在选任条件中只是规定要有一定文化水平，具体达到何种程度却未明确提及，对比人民陪审员制度中指明人民陪审员要具有大学专科以上文化程度，人民监督员也至少需要专科以上文化水平。

（三）强化人民监督员表决意见的拘束力

《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》第10条规定人民陪审员依法参加审判活动，第11条规定人民陪审员参加合议庭审判案件，并且对事实认定、法律适用独立行使表决权。这些规定实际上赋予了人民陪审员相当于法官的权利，他们的监督行为能对案件的实体和程序都发生作用，进而影响到案件的结果。但人民监督员只能进行程序上的监督，表决意见也并无较强的约束力。笔者认为，我国的人民监督员制度应在坚持自身优点基础上再进一步加强监督的效力。如赋予人民监督员决议更强的效力，同时让人民监督员列席检察委员会等。

五、结语

人民监督员制度把政治、司法体制的改革与创新有机地结合起来，拓展了检察机关接受外部监督的渠道，有效地保障了检察权的正确行使，也提高了检察机关的司法公信力。但作为一项诉讼改革措施，人民监督员制度还需要在实践中不断地完善，力求在社会主义法治中发挥其应有的作用。

参考文献：

【1】张劲松.论人民监督员制度的完善[D].上海交通大学.2007

【2】陈曦,付东年.人民监督员选任制度探索[J].法制与经济.2010（02）

【3】雍易平.人民监督员有关问题评析[J].法制与社会.2011（31）

【4】卞建林,褚宁.人民监督员制度的运行与完善[J].国家检察官学院学报.2014（01）

【5】吕宗澄.由人民陪审员制服引发的思考——兼论人民陪审员制度的民主价值[J].法学理论.2013（08）

【6】韦冰,郑丹宇.人民监督员制度基本理论刍议[J].经济与社会发展.2009（01

本文获得2014年度安徽省法学会、安徽省检察官协会、安徽省法官协会、安徽省警察协会、安徽省律师协会、安徽省监狱协会优秀论文